卫生应急有关学术文献2篇，选刊也可参考

　　卫生应急有关学术文献一，出处《上海行政学院学报》期刊

　　近年来，为了提高公共卫生应急管理水平，我国政府部门相继出台有关公共卫生应急管理政策法规。其中，主要有中央政府层面《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等，地方政府层面《安徽省突发公共卫生事件应急办法》《北京市突发公共卫生事件应急条例》等。2019年末，新冠肺炎疫情暴发，对我国公共卫生应急管理能力提出新要求。随着一系列政策法规的出台和实施，我国应急管理水平不断提高，公共卫生应急管理体系逐渐完善。例如，政府部门建立分类管理、分工负责的应急管理体系，形成突发事件处理流程，提升应急管理水平[1]。而政策工具是实现政策目标的技术、方法和手段[2]，政策系统涵盖了政策各个关键元素，政策工具和政策系统的运用对于政策实施效果具有重要影响作用。本文选取2003-2020年以来中央层面和地方层面236份多种政策工具的公共卫生应急管理政策文本，基于文本分析法，试图阐释其政策工具和政策系统的体系结构，剖析其政策工具和政策系统选取的主要特征及其所存在的问题，以期为优化设计我国公共卫生应急管理政策的选取体系结构提供借鉴与参考。

　　二、文献回顾与问题提出

　　现阶段，公共卫生应急管理政策得到越来越多学者的关注，成为学界的重要热点研究议题，研究文献呈现不断上升趋势。总结已有研究成果，研究主题主要集中在以下方面：一是关于公共卫生应急管理政策体系研究，如需要充分发挥政府、市场和社会主体的协同效应，构建公共卫生应急管理协同治理体系[3];强化中医药防治重大疫情应急管理体系建设，构建中医药防治重大疫情的应急管理体系框架等[4]。二是关于公共卫生应急管理政策预案研究，如加强社区[5]、医院[6]等公共卫生应急管理政策预案建设，提高应急处置能力。三是关于公共卫生应急管理政策变迁研究，剖析我国突发公共卫生事件应急处置政策变迁，需要及时更新突发公共卫生应急处置政策[7]。四是关于公共卫生应急能力研究，如构建公共卫生应急建设指标体系[8]，加强突发公共卫生事件应急培训[9]，提升公共卫生应急管理主体能力。综上，现有研究剖析了公共卫生应急管理政策主要议题，但也存在欠缺之处：一是研究对象较为局限。大多数研究从某一区域或领域对公共卫生应急管理政策进行剖析，但聚焦中央政府和地方政府层面公共卫生应急管理政策的整体性研究较为欠缺。而整体性研究能够较为系统全面剖析公共卫生应急管理政策发展现状，便于发现政策运行过程所存在的现实问题。二是研究视角较为单一。基于政策文本分析视角的研究较为匮乏，剖析我国公共卫生应急管理政策体系结构的基本特征研究寥寥无几。而剖析政策体系基本特征能够深入揭示政策体系结构，政策体系结构涉及政策各个元素以及元素之间的联系，便于阐述政策文本内容所蕴含的深层规律。

　　文本分析法主要是指基于文献内容，利用定量与定性相结合进行全面系统分析的一种语言分析方法[10]。政策文本分析法是通过量化分析特定政策内容和概念等在政策文本中所呈现的频次、含义和结构构成等，揭示政策文本内容所蕴含的信息、特征与启示等[11]。目前，政策文本分析的主要方法是基于政策工具视角对政策文本内容进行量化研究。譬如，新冠肺炎疫情背景下企业复工复产政策[12]、“一带一路”倡议[13]、科技金融发展政策[14]、大数据发展政策[15]等。然而，从政策文本分析视角对我国公共卫生应急管理政策进行系统量化研究鲜有。本文在总结和借鉴学界现有研究基础上，利用政策文本分析方法，基于政策工具和政策系统分析框架，系统剖析我国中央层面和地方层面的公共卫生应急管理发展政策文本，揭示我国公共卫生应急管理政策选择体系结构现状。

　　三、研究设计

　　(一)公共卫生应急管理政策分析框架

　　科学有效的政策选择体系结构本质是政策工具和政策系统的结合，公共卫生应急管理政策通过政策工具影响政策主体、政策对象和政策资源等。本文利用政策工具和政策系统两个维度建构公共卫生应急管理政策分析框架。在政策分析框架中，X维度为基本政策工具，代表不同类型的政策手段;Y维度为主要政策系统，代表不同政策系统选择，两者皆强调科学性和工具性。本文利用政策工具—政策系统二维分析框架，全面系统地剖析我国公共卫生应急管理政策选取体系结构的现实状况。

　　1.X维度：政策工具

　　政策工具是指政府部门为了解决政策问题而制定的政策方案、达到政策目标效果等所采用的政策手段[16]。政策工具类型分类存在相异划分标准，最具代表性的是英国公共政策学者Rothwell和Zegveld将政策工具划分为供给型、需求型和环境型，不同类型政策工具又需要进行系统细化[17]。此类划分标准被国内学者广泛运用，如金融扶贫政策[18]、政府开放数据政策[19]等，能全面剖析政策方案实施的效果和作用。本文依据我国公共卫生应急管理政策文本的现状和特点，借鉴Rothwell和Zegveld的政策工具划分标准，把公共卫生应急管理政策工具类型划分为供给型、需求型和环境型。每个公共卫生应急管理政策工具类型再进行进一步细分，对其主要含义进行明确界定(见表1)。公共卫生应急管理政策工具，主要是指有关政府部门为了解决公共卫生应急管理政策问题，制定针对性政策方案，实现政策目标效果等所采取可行的具体政策手段和方式。其中，供给型政策工具，主要是指政府部门通过人才、资金、设施、机制等要素供给，提升政策主体供给状况，促进公共卫生应急管理政策实施。具体包括机制完善、配套设施、人才培养、资金投入等。环境型政策工具，主要是指政府部门为应急管理发展营造良好环境，提供相应的条件保障，推动公共卫生应急管理政策发展。具体包括宣传引导、法规监管、政务要求、目标规划等。需求型政策工具，主要是指政府通过政策选择满足有关主体的应急管理需求，设计公共卫生应急管理方面的政策方案。具体包括制度保障、平台建设、组织领导、管制手段等[20]。

　　卫生应急有关学术文献二：出处《中国管理信息化》期刊。

　　近年来，我国在公共卫生应急管理体系建设方面依然面临一系列的挑战，对人民群众日常生活产生了重要影响，甚至对群众的生命安全造成威胁。因此，公共卫生应急管理体系现代化建设迫在眉睫。但同时，受到各种因素的影响，公共卫生应急管理体系建设难度很大。在此背景下，采取协同治理的方式，不仅符合应急管理体系建设要求，还有助于加强区域、部门的协同配合，能够为公共卫生事业的稳定、健康发展奠定基础。

　　1 协同治理概述

　　协同治理是指一种治理方式，在具体应用过程中需要参与的主体包括一个或多个公共机构和非政府利益方，由上述主体形成共识导向与协商的集体决策过程。协同治理一般是以解决问题为核心，由利益相关者共同承担责任。协同治理的条件分为以下三个方面：其一，权力与资源的不平衡。一旦利益相关者权力与资源出现不平等现象时，将造成利益相关者不再向有意义的方向行动和发展，所以，通常情况下，在该阶段协同治理工作应注重为利益参与者赋予相应的权力，并向弱势参与者提供资源。其二，参与动机。利益相关者一般能够以替代的形式追求目标，此时工作的重点在于相关利益者能够明确自身重要性，进而发挥协同治理的积极作用。其三，对抗合作历史。如果不同的利益相关者具有对抗历史时，将导致协同治理工作无法顺利落实。因此，为了保证协同治理工作有效推动，应建立治理主体的信任感。采用该种方式，有助于减轻治理的不确定性，进一步节约成本。通过积极建立信息共享机制，有效解决信息不对等的问题。并做到以该制度为基础，建立健全相应的评估、监督以及反馈问责机制，确保信息共享机制的顺利落实[1]。

　　2 公共卫生应急管理体系建设面临的挑战

　　虽然我国在应对突发卫生事件法治化建设方面的重视程度不断提升，但依然面临困境亟待解决。主要体现在以下几个方面：一是法律法规建设不全面。现有的法律法规以基础原则为依托，在细节表达和落实方面清晰度不足，无法提供有益的指导。二是权力边界模糊。政府在横纵关系上的权责与利益划分不明确，法律界定不严格。三是落实执行难度大。一旦出现突发公共卫生事件，应尽快隔离人群、征集物资，但在具体落实时，往往由于机动性、灵活性差，导致各部门之间无法形成有效的联动效果。除此之外，在公共卫生系统协调配合方面也存在较多的问题，由于公共卫生应急管理体系更注重现实性的疾病，而缺乏对流行性疾病的重视，进而导致无法早发现、早预防，影响了疾病预防工作的顺利开展。

　　3 协同治理视角下公共卫生应急管理体系现代化建设框架

　　现代化公共卫生应急管理体系建设的框架包含了四个方面：一是应急管理的法治化。各级地方政府的工作职责与权责范围需要在法律法规内，发生应急事件时面临的风险往往较大，只有实现应急管理的法治化，才能保障各级地方政府在第一时间投入人力、物力和财力组织开展救助活动，避免因现场组织混乱而衍生次生灾害问题。二是实现防控的精准化。任何管理制度的最终落实都要依靠执行防控的精准程度。为此，各级地方政府要明确自身权责，划分权力边界，充分了解和掌握各部门之间的关系。三是防控发展的一体化。解决突发性公共卫生事件的目的是确保人民群众的生命发展权利，所以在目标制定上应保障协调性和统一性。工作人员树立正确的责任意识，不断提高自身处理突发事件的能力。四是实现供给的多元化。需要认识到，公共卫生事件并非由政府部门单独承担，还需要引导社会公众以及市场组织的参与，进而提升各环节的应对能力和水平[2]。

　　在协同治理视角下，公共卫生应急管理体系建设宏观上可分为政府、市场和社会三个层面，由不同的主体再次细分主要职责;微观层面则是指具体事务中的主体分为更多的小个体。例如，各级政府部门还能够细分为同级的政府机关以及事业单位等。结构层面是从静态角度全面了解主体之间的协作与分工，其本质是以划分权责的形式引导各部门实施具体工作内容。运作环节是从动态角度进行协同的分析，采取多重保障的模式，鼓励和引导不同主体形成合力，有效应对可能出现的危机。

　　4 协同治理视角下加快公共卫生应急管理体系现代化建设路径

　　4.1 明确财政事权

　　医疗卫生活动作为生产性活动，会消耗一定的社会资源，加上医疗卫生工作的不确定性较强，在实际的工作中存在多元主体协调困难的问题。财政作为国家治理的重要组成部分，其主要职责是财政政策的有效落实与协同治理。为此，对于公共卫生应急管理体系来说，明确政府部门的治理范围，强化财政事权尤为重要。事权通常是指各级政府部门责任的具体依据，通过划分事权的方式有助于各级政府部门分工合作，在形成合力的基础上，有效提升财政资金的使用效率，避免突发事件反应不及时问题的出现。现阶段，我国在公共卫生应急管理体系建设上，并未形成科学的财政事权，在应对突发公共卫生应急问题上依然缺乏合理的划分方案。为解决上述问题，应综合考虑中央与地方政府的资金承担比例，当地方政府财政资金不足时，可以申请应急管理资金救助。与此同时，也可以向中央政府申请专项转移支付。针对不同的卫生事件，综合考虑共同事权的划分。

　　4.2 优化资金结构

　　目前，我国在预算预备费方面的计提比例相对较低，为此，要深入分析当前公共卫生应急现状采取适当提升计提比例等方式，保证突发公共卫生事件得到有效解决。针对当年结余情况对预备费用予以适度调节，将结转金额转入下一阶段的预算中。综合考量应急救灾事务管理工作的落实，从财政总收入中划入相应的增量值，引入社会资本也是较为常见的资金筹措方案。结合中央与地方基金以市场化运作形式达到保值增值的目的。与此同时，强化财政资金的支持结构，做好日常的预防，使得资金投入比例能够得到保障。