城中村旧村改造规划浅析——以广州市番禺区陈
1．城中村与旧村改造
1.1 城中村形成的主要原因
城中村是我国快速城市化过程中出现的一种独特现象，亦可视为在我国特有的国情制度背景下出现的一种新的城市化问题。尽管在现有的研究中，各学者及相关研究人员对“城中村”定义的具体表述各不相同，但“城中村是随着城市化进程的推进，为城市建设用地所包围或纳入城建用地范围的原有农村聚落”的定义还是被普遍认同的。
快速工业化与城市化所带来的城市用地不断扩展是城中村形成的主要原因；我国在土地、户籍及行政管理方面特有的城乡二元制度以及城市快速扩张过程中政府有限的建设资金运作更进一步促成了“城中村”这一独特的城乡空间叠置现象。
1.2 城中村与旧村的关系
“旧村”改造属于“三旧改造”的范畴。“三旧改造”一词最早来源于广东。为缓解日益紧张的土地资源供需矛盾，2008年起国土资源部与广东省开展部省合作，开始推行包含“旧城镇、旧厂房、旧村庄”在内的“三旧”改造工作。
根据广东省政府正式出台的政策文件，布局散乱、环境条件差、安全隐患突出的村庄，列入“万村土地整治”示范工程的村庄，城市重点功能区、重大项目及主要基础设施建设影响范围内的村庄，村民及村委改造意愿强烈的村庄等均可视为“旧村”。
“三旧改造”中“旧村”与“城中村”的概念有一定交叉；但是，“城中村”的概念多侧重从村庄所处区域位置、城市未来拓展方向等角度进行考虑，而“三旧改造”中的“旧村”则主要是从村庄存量土地节约集约再利用的角度，从城市重点功能区和重大基础设施建设需求、村庄区位、现状建设条件、改造可行性等方面综合考虑。“旧村”中包含了一些对城市发展有重大影响，具有一定市场改造条件及存在严重安全隐患的“城中村”；同时，一些有改造价值与可行性的其他类型的村庄也会划入“旧村”，但不是所有的“城中村”都会纳入“旧村”的范畴。
1.3 城中村旧村改造的意义
在当前城市建设逐步注重内涵式发展的背景下，位于城市主要产业功能区和景观节点区内的“城中村”往往具有更多的改造动力与更迫切的改造需求。通过对该类城中村用地的“旧村改造”，有助于调整优化城市产业与空间结构，促进土地集约利用、城乡统筹发展，改善城乡环境品质，有效提升城市竞争力与城市化质量。
2. 城中村旧村改造实例研究
近些年来，广州市在“城中村”的改造实践中积累了大量经验。番禺区作为广州市“南拓”的重要区域，交通区位优势明显，是广州市重要的工业强区和重要的工业出口基地之一。自改革开放以来，区内不少村庄外向型工业发展迅速、乡镇企业蓬勃发展。本文以区产业招商与“三旧”改造项目相结合的陈涌村改造为例，对城中村旧村改造做出规划探索。
2.1 项目背景
陈涌村交通区位条件优越，紧邻番禺区传统中心区，属未来区中心城区组团的南区，地处沿轨道交通发展带上，紧邻城市主干道，距地铁站点不到500米。
陈涌村现状村域范围内，城市建设用地已占村域总用地面积的43%。现状村属建设用地以村居住用地和村经济发展(工业仓储类)用地为主，功能较为单一。现状村经济收入以二产物业租金收入为主，土地利用粗放(容积率0.7)、建筑密度较高(约50%)、设施配套不足、人居环境较差等问题明显，已不符合番禺区中心城区职能调整与空间优化的发展需求。对陈涌工业园的改造已列入番禺区“十二五”期间产业升级转型的主要项目，陈涌村的旧村改造同时也被列为市、区城中村改造试点工程之一。
2.2 改造规划主要内容
2.2.1 改造目标
(1) 产业及经济发展方面
现状陈涌村内已有较大面积的工业园区，但已入驻产业多为技术含量不高的劳动密集类加工制造业。目前，沿着城区主要道路，陈涌村内酒店、市场等现代服务产业正逐步发展，为其更新改造后产业结构的“退二进三”奠定了一定的基础。
因此，结合市、区上层次相关规划以及陈涌村的交通区位条件，改造规划中通过现代产业的引入，实现“园城互动”：即以增强陈涌村所在桥南街区的综合区域服务功能为出发点，实现由单纯的劳动密集型工业向服务型制造的转变。通过发展特色都市产业园、总部基地，提升产业的发展活力与投资增长力，保障更新改造后村集体经济与村民的收益及城区整体经济效益有所提升。
(2) 社会发展方面
通过旧村改造，增加就业岗位，改善现状村民及“出租屋”内外来务工人员的居住条件，提升城区环境与城市形象，逐步实现制度及管理城市化。
(3) 城市发展与环境建设方面
提升土地使用效率，优化改造村及所处城区的空间结构；将“新建农民公寓”与“旧村改造”相结合，增加内外交通的便捷性，提供更多公共开敞空间。
2.2.2 改造模式
改造模式即具体的改造运作方式，是城中村旧村改造中首先需要确定的内容。改造村与城区关系的亲疏、其所处片区未来的发展定位、空间发展倡议、上层次规划(如控规)中确定的土地使用开发强度等，都对改造模式有所影响。
一般来说，改造模式主要有“全面改造”与“综合整治”两大类型。“全面改造”模式主要通过对现状建筑的拆除重建来实现对土地使用、空间格局及开发强度等方面的调整。按拆除重建规模的大小，“全面改造”模式又可细分为“整体拆建”与“局部拆建”两种。“综合整治”则基本不涉及大范围的拆建，以完善设施配置、环境改造、主要景观界面建筑立面整治等为主。
根据陈涌村所处城区的上层次规划，结合村庄自身建设发展实际，规划确定采用“局部拆建”与“综合整治”相结合的改造模式，即对陈涌村内现状建成时间较早的村属用地上的建筑，除对小学及刚改造整治完的建筑进行保留外，其余建筑均以“拆除重建”为主；而对村内新建不久、建筑质量较好的新村建筑则以“综合整治”的改造方式为主。同时，将进行“拆除重建”的区域划入主要更新改造区，在旧村改造规划中将进行重点控制引导。
2.2.3 安置途径及容积率控制
(1) 安置途径选择
安置途径的确定是城中村改造能否取得良好社会效益的关键内容。改造村及其所处片区的功能定位与发展目标对具体安置途径的选择有直接的影响。在借鉴相关案例的基础上，我们提出“原位改造安置”的思路，以建构更为良性发展的收益保障体系，具体安置途径如下：
1) 村民复建住宅用地以“原位”安置为主，将保留集体所有性质。
2) 依托改造后总部企业的入驻和滨河优势，鼓励村民发展与之配套的餐饮、零售等个体经济和滨河休闲服务业；同时，也鼓励村集体经济组织发展相关的经营性物业。村集体复建经济物业用地将转为国有土地，根据当地相关政策规定，村集体经济组织自愿申请转为国有土地的，可暂缓收取土地出让金。#p#分页标题#e#
(2) 容积率控制
城中村旧村改造与单纯的房地产开发项目有所不同，区域平衡发展、综合效益最优是其最大特点。在此类旧村改造中将涉及到村民、政府和开发商三方利益的分配，合理确定改造村的容积率控制是城中村旧村改造中的焦点内容。
2.2.4 用地配置
用地配置是城中村旧村改造规划的重要内容。在借鉴其他城市实践经验的基础上，我们建议以整村村域范围作为旧村改造研究范围，以便促进规划用地布局的整合、统筹安排相关配套设施、合理平衡各方利益。同时，考虑到现状陈涌工业园内国有工业用地与村经济发展用地呈交叉分布，很难将这部分“插花”国有用地单独划出；从连片改造的角度，我们将这部分用地也纳入旧村改造范围进行统一规划改造，以实现集聚发展。
一般来看，旧村改造规划中规划用地主要由安置用地面积和融资开发用地面积两部分构成。其中，
安置用地面积=村民安置复建住宅用地+村集体复建经济物业用地+复建国有物业集聚用地=村民安置复建住宅总建筑面积/规划容积率+村集体复建经济物业总建筑面积/规划容积率+复建国有物业总建筑面积/规划容积率；
融资开发用地面积=需融资开发总建筑面积/融资开发规划容积率。
在陈涌村改造规划中，结合当地相关旧村改造政策文件要求，村民安置复建住宅总建筑面积按户均安置面积计算，同时包含了一定比例的公建配套面积。融资开发用地以发展总部经济为主的商业金融业用地和滨江二类居住用地为主。改造所需总成本由方案编制等前期费用、保留建筑修缮费、拆除临迁费、复建费、基础设施建设费和预留费构成。在满足主要更新改造区自身经济平衡需求的条件下，融资开发总建筑面积与综合楼面地价之积应不小于改造所需总成本。
在具体的用地布局中，在上层次控规城市道路网和整体用地布局的基础上，结合区街发展趋势、陈涌村改造目标及主要更新改造区自身改造经济平衡的需求，对原控规的用地布局进行了适当的调整。
2.2.5 道路交通组织与配套设施完善在道路交通组织中，我们以上层次控规为指导，落实城市干道体系。在主要更新改造区内，结合陈涌村的总体定位与用地布局，取消了分割产业用地的部分支路；同时，结合现状建设情况，为增强南、北功能组团之间的联系，提升了主要更新改造区内纵向支路的道路等级与红线宽度。其中，城市主干路红线宽度50-80米，次干路红线宽度40米，支路红线宽度15-26米。
在设施配置方面，在落实控规控制要求的基础上，根据改造村的人口规模预测与相关技术规范要求，在主要更新改造区内增设了商业服务、文化体育、社区服务与行政管理、市政公用设施等。在综合整治区内，则主要对现状市政管网路网、配套设施、主要干道两侧建筑立面进行整治，使之能符合“村改居”后的发展需求。
2.2.6 环境景观优化
在主要更新改造区内，改造规划结合上层次控规，对现状主要公园绿地进行了保留、扩建，沿主要水系控制出带状公共绿地；并在主要滨江组团中部增设块状集中绿地，以形成连续、完整的绿地景观系统。
在综合整治区内，结合对危房和违建房屋的拆除，将腾挪出的用地改造为公共绿地或广场，增加公共开敞空间；注重传统民居生活形式的延续，尽量实现公共服务设施与步行空间的结合，在提升人居环境的同时，传承传统特色空间。
3. 思考与启示
城中村作为我国城市化发展中的一种特殊现象，其最终必将融入城市。城中村旧村改造是提升城市化质量的有益途径。
在对城中村进行旧村改造时，不应脱离城市整体的发展体系，而应从整个城市及区域可持续发展的角度进行思考，将其纳入到城市整个的规划体系中，体现有机更新、区域统筹的改造思路。在改造规划编制、具体运作的过程中，更离不开各部门的相互协调以及城市管理部门出台的一系列政策的支持。
总之，对城中村的旧村改造并非一朝一夕之事，需要我们以理性、客观的态度，逐步推进改造村与周边城区的和谐共融。愿本文的实践探索能为城中村改造工作的顺利推动尽到一份绵薄之力。
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