张掖市建设工程招投标管理的探索性措施

张掖市做为我国西部经济欠发达地区，目前还缺乏如物流、制造、进出口、高新科技等大规模、高效益的产业，因而工程项目的建设，就成为支撑和拉动地方经济增长的主要因素。以2010年为例，全市完成城镇化建设工程147个大项，总投资近50亿元，其中进入有形建筑市场交易的房屋建筑和市政基础设施工程的施工招标达589个标段，中标价近33亿。可以说，建设工程的招投标交易行为，是目前我市最大宗的经济活动。
正是由于建设工程项目投资巨大，所以其招投标交易行为也广受社会关注。一方面，政府及相关部门逐步加大对国有资金投资建设工程项目招标投标的管理力度，力图以公开、公正、公平、科学的方式开展承发包活动，消除权钱交易，抑制腐败现象，保证项目实施的质量和安全。而另一方面，受经济利益的驱使，个别建设单位、投标企业、中介机构，甚至监管机构人员、评标专家等，蓄意操纵招标结果，谋求不法利益，公然对抗法规，从而构成腐败。
张掖市的建设工程招投标管理工作已经开展了二十多年。二十多年以来，国家和省、部相关管理法律、法规日益健全，地方配套规章制度日益完善，专业部门管理经验日益丰富，同时政府的业务要求也日益严格。在上级部门的正确领导和社会各界的密切关注下，经过招投标管理机构及人员的持续努力，目前已经基本形成了我市建设工程招投标工作的良好格局：法律、法规和制度体系完善，且能够得到贯彻落实；招投标管理机构健全，专业管理人员数量和素质满足业务要求；有形建筑市场建设达标，全面保证了建设工程项目的入场交易率和公开招标率；招投标程序统一规范，标准化应用资料全面推广使用，使业务运行走上正轨；微机、配套软件以及网络等现代手段广泛应用，有效提高了工作效率和质量。尤其是近两年来，我市招投标管理和交易服务工作严谨开展，实现业务“零投诉”，强力维护了建设主管部门的社会形象。
同时我们也深刻地认识到：尽管近年在我市建设工程招投标领域无重大案件发生，但并不代表各类不规范行为或者违法违规的问题不存在。个别建设单位的倾向性仍然在一定程度上左右着招标进程，投标企业为达到中标目的还在不择手段地进行串通勾结，中介机构依然有暗箱操作的行为，个别评标专家也会利用便利条件买卖人情，甚至仍有个别领导干部直接或间接插手招投标事务，为他人谋不法之利，为自己谋不义之财。
上述这些突出问题，可以说是全国建设工程招投标领域的通病。张掖市住房和城乡建设局做为我市的建设主管部门，就此提出了自己的管理思路：一是绝不坐等国家和省、部的治理或管理措施，二是积极吸取兄弟省、市、地区相关的管理经验，三是鼓励我市招标管理机构人员，甚至动员全系统干部职工积极探讨符合地方实际、行之有效的管理新措施。最终根据现实问题，确定了“十六字”工作原则：“强化责任，细节管理，阳光操作，业务创新。”根据这一工作原则，市建设局在近两年内相继出台了多种规定和措施，通过时间和实践的检验，切实取得了良好的管理效果。
一、强化责任，提高部门廉政意识。
责任的落实，一方面可以调动人员积极性，提高工作效率，另一方面也能够唤起工作人员的职业操守，促进其审慎从业。在招投标管理这个充满压力和诱惑的领域，责任意识和廉政意识，是管理机构和人员的从业基础。
1.向县（区）下放招投标管理权限。以往的招投标管理业务都由市级招标管理机构负责监管，县区建设主管部门并无职责。2009年初，市建设局大胆将500万元以下国有资金投资项目和全部非国有资金投资项目的招标管理权下放给项目所属县（区）管理。此举一方面调动了县（区）建设主管部门的工作积极性，另一方面也实现了招标环节与其他建设管理工作的程序性衔接，便于县（区）项目的业务办理。向县（区）放权后，市建设局仍要求所有发包项目进入市建设工程交易中心进行交易，由于县（区）建设主管部门的参与，建设项目入场交易率有了根本保证。
为了防止县（区）项目在实施招投标过程中受到干扰或流于形式，市级招标管理机构同步强化了项目监管权责的核准制度，即任何项目申请招标时必须首先经过市级招标管理机构的审核，确定监管主体、明确招标范围、认定标段划分、落实招标要求、使用标准化程序和资料，通过这种方式对县（区）监管行为进行统一规范，有效防止了县（区）建设工程项目招投标管理的粗放化。#p#分页标题#e#
2.坚持推行管理人员廉政承诺制度。为切实提高招标管理人员的廉洁从业意识，市建设局纪检组与市招标办及交易中心分别签订了“廉政承诺书”，市招标办和交易中心重点承诺：绝不插手操纵招投标活动以谋取私利；从严处理招投标相关各方的违法违规行为；认真办理相关业务投诉和接受社会监督。市招标办和交易中心负责人落实对工作人员的管理，同时向建设局纪检组负责；纪检组对照承诺书内容，定期督导市招标办和交易中心的工作，不定期抽查招标会议监控录像。通过承诺的落实，进一步增强了管理人员的责任感和危机感，提高了业务的办理质量。
3.组织局机关科室负责人参与监管。市建设局坚持把招投标管理做为全局性重点工作来抓，在鼓励系统内工作人员广泛献计献策的同时，还建立了局机关科室负责人参与招标监督制度。目前，在国有资金投资项目的开评标会议上，至少要求有一名局机关副科级以上干部加入监督组，一方面督促业务的规范进行，另一方面也使这些干部深入了解招投标工作，以便及时发现问题，提出独到的解决意见。
二、细节管理，逐步规范各方行为。
由于目前招投标管理的法律、法规、规章制度不断建立和健全，公然操纵招标已经没有空间，于是个别单位和个人把操作方式转向“搞小动作”，这些看似细小的行为，在实际上仍然影响招标活动的正常进行。为此，市建设局切中要害地提出了细节管理的要求，以防微杜渐。
1.建立招标投标不规范行为记录管理制度。所谓招标投标不规范行为，是指招标投标活动的参与各方发生的，虽然不违反法律、规章的规定，但足以影响招标投标正常进行的行为。受市建设局的委托，市招标管理机构负责对县（区）管理机构、招标人、中介机构、投标人以及评标专家的不规范行为进行日常检查、投诉受理、认定和记录，对累计达到五条不规范记录的单位，分别给予一个月内禁止从业等处罚。该项管理制度在全国属于首创，目的是通过对细节上失信和不规范行为进行处罚，最大限度压缩违规操作空间。该项措施实施以来，已经对五家建筑投标企业进行了记录，并上网公示，起到了强烈的震慑作用。
2.良好记录和不良记录与评标挂钩。为切实加强我市建设行业诚信体系建设，鼓励建筑业企业争先创优，加大企业失信成本，市建设局勇于突破管理框架，重新修订各类综合记分评标定标办法。在我市现行的评标办法中，既对重量、安全事故和不良行为记录进行扣分，也对“三优一文明”等良好记录进行加分，从而支持优秀企业多中标、中好标。此举实现了建筑市场与施工现场两场联动，极大地推动了建筑业企业的素质提升，在行业中形成了“不良记录要付出代价，诚信行为能带来效益”的共识。
3.执行法定代表人参加招标会制度。为切实提高建筑施工企业对招投标活动的重视程度，遏制资质随意借用、串标、围标行为的发生，市建设局进一步提高招标程序要求，规定在国有资金投资的重点建设项目招投标活动中，投标企业的法定代表人必须亲自参加开标会议，否则将拒绝该企业的投标文件。该规定提高了企业法人的主体意识、经营意识和责任意识，也切实维护招投标活动的严肃性。
4.以标准化招投标程序和资料规范业务行为。市级招标管理机构近年来一直致力于招投标程序和资料的标准化工作，通过多年的积累，已经基本编制完成了全系列的标准化应用资料，包括各类文本、表格、软件和规程等，该项工作得到了省建设主管部门的充分肯定和大力推广，并曾经在西北五省区招标办暨交易中心主任联席会议上介绍过经验。近年来，市级招标管理机构根据专项治理工作要求、建设局新出台的管理制度等，随时更新标准化资料，极大提高了业务效率和监管规范化水平，合理消除了招标人、投标人和代理机构的重复性投入。
三、阳光操作，消除暗地插手空间。
“阳光永远是最好的消毒剂。”所有的非法操作，都是在暗中才能进行。把业务运行放置在“阳光”之下，意图插手操作的人必然收敛。鉴于此，市建设局坚持将全部招标业务公开化，用广泛参与的力量，遏制腐败的滋生。
1.#p#分页标题#e#应用网络平台进行业务公示。由市建设局主持的“张掖市建设系统信息网”中，设立有“招标投标”和“交易服务”两个专区，其内容主要有：招标和交易工作动态、相关法律、法规及规章制度的查询、招标公告、开标中标及招标控制价公示等。在资料下载区，则将招投标活动的全部应用资料予以共享，任何人都可以下载浏览和使用。这种完全公示的方式，可以让相关各方及时了解招标信息、掌握管理规定、熟悉业务程序、参与业务活动。
2.面向各方公开办理审核业务。为切实提高招投标工作的社会公信力，近年来市级招标管理机构着力推进招投标全过程业务的公开化：一是招标信息公开，保证任何具备条件的潜在投标人都能够掌握申请投标的机会。二是资格审查公开，保证每一个投标申请人都能通过公平、透明的程序确定是否入围。三是中标结果公开并维护其严肃性，防止个别中标人无故放弃中标或者招标人以苛刻条件迫使中标人放弃中标，支持建筑业企业依法维权。由于业务办理的标准、条件、时限等一律公开，从而打消了管理对象的顾虑，消除了社会上的猜疑，有效树立了招标管理机构公正的执法形象。
3.强化专家管理，要求评标结果接受质询。为消除个别评标专家在评标过程中打人情分，或者串通其他专家操纵评标结果，市建设局出台了评标专家动态管理办法，并责成招标管理机构实施多项管理措施。一是专家入库严格审查，既注重业务水平，也注重职业道德，同时强化专家培训和考核，以“一标一评”的方式对专家进行动态管理。二是规范专家抽取程序，在合理确定专家人数后，在交易中心即时抽取专家，招标人、管理机构、交易中心工作人员共同完成抽取和通知工作，相互监督。三是专家评标集体决策，即把以往评标专家各人自行评定分数的方式，变为专家公开陈述评标意见，集体表决确定结论，以此消除个别评标专家的“小动作”。四是实行评标结果接受质询制度，每次评标结束后，均由评标委员会负责人向投标人公布评标结果，如果投标人有异议，则当场予以解释或反馈给评标委员会重新评议。此项制度的实行，全面提高了评标的权威性，有效杜绝了招标投诉事件的发生。
四、业务创新，探索应用先进手段。
1.允许非国有资金投资项目直接发包。在强化国有资金投资项目管理的同时，市建设局对非国有资金投资项目的承发包放宽政策，在鼓励此类项目进行公开招标的同时，也允许其业主自行选择发包方式，包括直接发包。直接发包在交易中心进行，并接受招标管理机构的审核备案，从而有效保证了发包的合法性。该项举措得到了广大私营企业业主的广泛支持和好评。一方面，直接发包消除了私有投资项目发包中的政策性串标问题；另一方面，直接发包的即时办理有效节约了发包人在人力、时间和资金上的投入，为我市营造了良好的投资创业环境。仅2010年，我市共办理直接发包112个标段，为建设单位节省招标相关费用60余万元。
2.在国有资金投资项目中对投标人实行资格后审。从2010年7月开始，市建设局探索在重点国有资金投资建设项目招投标活动中推行投标人资格后审制度，意在消除前期操作的空间和时间，把对投标人的资格审查工作交给评标委员会进行，从而增加了中标人的不确定性，有效遏制了串标、围标现象的发生。
3.敢为人先，推行工程量清单计价招标。市建设局在广泛征求招标、造价、咨询及施工企业的意见基础上，经充分准备，从2010年1月起，在全省率先推行工程量清单计价招标方式，并以直接而实用的手段进行评标定标，这不仅促进了我市投标企业造价编制水平的提高，也为全省工程量清单计价工作的全面开展创造了经验。
4.严格把关，落实施工项目部制度。本年度，市建设局决定在房屋建筑和市政基础设施工程施工现场强制推行项目部制度，保证项目负责人、技术质量负责人、安全生产负责人及“五大员”在岗，保证项目实施的质量和安全。同时要求招标环节严把准入关，只允许各企业指定经核准的项目部参与投标，拒绝松散的项目班子。此项制度的全面落实，从根本上消除了借用、转包和违法分包现象。
#p#分页标题#e#5.免除农村建设项目业主的交易服务费。市建设局于今年初决定，在我市农民自建住宅及危旧房改造等农村建设项目直接发包或招标中，免收项目业主的交易服务费，以减轻农民负担。这项让利于民的措施，极大地鼓励了农村项目入场交易的积极性，同时也保证了发包的合法化。
2011年度，市建设局将重点从两个方面继续探索管理措施，规范招投标管理工作：一是开发建设网络招标平台，实现网上备案、网上报名、网上审核、网上发布招标文件、网上投标及评标，进一步消除人为因素对招投标活动的影响，打造全省一流的招标管理机构和有形建筑市场。二是创造机会，广泛邀请社会各位各界参与对招投标活动的监督，市建设局准备定期或不定期邀请人大代表、政协委员及发改、财政、纪检监察等相关部门旁听招标会议，以社会力量规范监管、招标、投标和中介行为，保证我市的招投标工作沿着正确的轨迹运行，为张掖地方经济社会的发展做出更大的贡献。